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A) Gobernanza: la necesidad de una revolución

La gobernanza puede definirse como el conjunto de conceptos, representaciones mentales y culturales, instituciones, cuerpos sociales, reglas, diversos dispositivos que contribuyen conjuntamente a la gestión de una comunidad, desde lo local hasta lo mundial. Desde tiempos inmemoriales, está en el corazón de cada sociedad. Las modalidades actuales de gobernanza, en particular la existencia de sistemas jurídicos elaborados y basados en el derecho escrito, que disponen de un aparato policial para hacer respetar sus decisiones, la existencia de administraciones profesionales jerarquizadas en el seno de los Estados, las relaciones internacionales dominadas por las relaciones entre Estados, la democracia representativa que delega en los representantes electos la tarea de representar los diversos intereses de la población, la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, la distribución de las competencias entre diferentes niveles de gobernanza en el seno del espacio nacional, nos son tan familiares que, confundiéndolas frecuentemente con la gobernanza misma, no la concebimos de otro modo. Pero se trata de modalidades inventadas a lo largo de los siglos en función del estado técnico de la sociedad, el surgimiento de comunidades más o menos grandes, la ideología de la época y, por encima de todo, los desafíos concretos que las diferentes comunidades debían enfrentar para sobrevivir y desarrollarse. Los desafíos del mundo en el siglo XXI y los sistemas técnicos disponibles (piénsese, particularmente, en Internet), el grado de desarrollo de las sociedades, la nueva dimensión de las interdependencias mundiales, imponen una verdadera revolución de la gobernanza. Sin ella, se seguirá “echando vino nuevo en odres viejos”. Tal como se observa con la gestión de las interdependencias mundiales basada en la afirmación de la soberanía absoluta de los Estados y, tal como puede comprobarse desde hace veinte años, esto impide responder a los desafíos cada vez más urgentes. Sin una revolución de la gobernanza, la humanidad puede ir camino a su ruina, como sucedió en el pasado con todos los pueblos que, por inercia, no supieron adaptar su gobernanza a nuevas situaciones y se extinguieron. Esto supone retomar los objetivos y principios fundamentales de la gobernanza y traducirlos de una nueva forma. La tarea es ardua, ya que la gobernanza debe cumplir con dos imperativos contradictorios: es un punto de referencia de las sociedades, lo que exige estabilidad; es un medio de la sociedad para responder a nuevos desafíos, lo que exige una capacidad de innovación y adaptación. Señalaremos aquí los principales cuestionamientos y la manera de encauzarlos.

1. Los tres nuevos pilares de la gobernanza

En sociedades de evolución lenta, la propia gobernanza evoluciona lentamente y puede caracterizarse por sus tres pilares: instituciones (como nuestras administraciones del Estado, nuestras colectividades locales o incluso las instituciones del sistema de la ONU); competencias otorgadas a las diferentes instituciones y que caracterizan el edificio institucional y la distribución de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobernanza; reglas que describen las exigencias que deben respetar el conjunto de los actores públicos y privados en nombre del bien común. Estos tres pilares son tan familiares que cuando se quiere tratar un problema nuevo, el reflejo es crear una institución nueva y hacerle un lugar en la arquitectura institucional preexistente, definiendo especialmente sus prerrogativas, sus medios y sus relaciones con las instituciones existentes. Esto es lo que se contempló para Río+20 con la creación de una agencia mundial de medio ambiente.

Pero en sociedades en plena transformación como la nuestra, es necesario adoptar un punto de vista más dinámico sobre la gobernanza y fundarla más bien sobre otros tres pilares: los objetivos comunes que deben perseguirse; la ética adoptada para gestionar las relaciones mutuas; los dispositivos de trabajo implementados en un enfoque de “resolución de problemas”. Lo que confluye en la reflexión sobre la gestión de los problemas complejos, que la gobernanza actual, segmentada, no logra gestionar correctamente.

2. La gobernanza es el arte de gestionar las relaciones

Los sistemas actuales de gobernanza, tanto a nivel nacional como a nivel internacional, se basan en una visión mecanicista del mundo: según los principios presentes en la organización industrial de comienzos del siglo XX, se cree que para gestionar de manera eficaz, es necesario dividir el trabajo en tareas y asignar a una organización especializada cada una ellas: la gobernanza funciona sobre el registro de la separación. Pero cuando un problema se torna complejo, este modo de funcionamiento resulta cada vez más inadecuado: el principio de separación de las competencias se topa con la realidad de los problemas, que no se dejan reducir a esta segmentación de las responsabilidades y las políticas. El sistema se vuelve cada vez más esquizofrénico; las iniciativas de una institución se contradicen con las de las demás. Esto se percibe particularmente en el sistema internacional actual, donde las agencias de todo tipo actúan según orientaciones contradictorias y compiten entre ellas por la gestión de los problemas nuevos. En consecuencia, la transición hacia sociedades sustentables se ve bloqueada. Y el problema se agrava cuando para sobrevivir, y a falta de un enfoque global, las sociedades comienzan a perseguir objetivos directamente contradictorios, tal como la reactivación de la economía, para evitar una grave crisis social, o la reducción del consumo, para preservar la biósfera. El primer criterio de calidad de la gobernanza en el siglo XXI es su capacidad para gestionar las relaciones: entre los problemas, entre los niveles, entre los actores. Es colocando pues la transición en el centro y definiendo las modalidades de relaciones entre instituciones, niveles y actores que pueden construirse un nuevo dispositivo de gobernanza y las nuevas reglas de cooperación. Es más importante, por ejemplo, redefinir las reglas y criterios de la Organización Mundial del Comercio que crear una agencia que se ocupe específicamente del desarrollo sustentable, pero que no dispondrá de medios para cambiar una institución consagrada a la libertad del comercio.

3. Gobernanza: el esquema de lectura de los objetivos generales

Para inventar nuevas modalidades de gobernanza, es necesario contar con un esquema de análisis general que estimule la reflexión y la creatividad y permita alimentarse de la experiencia milenaria de todas las sociedades que debieron concebir y desarrollar su gobernanza. Dos esquemas resultan con el uso particularmente pertinentes: los objetivos de la gobernanza; los principios generales de la gobernanza. Siglo tras siglo, se observan tres objetivos: la seguridad de la sociedad frente a las amenazas del mundo exterior; la cohesión social en el interior; el equilibrio entre la sociedad y su entorno. Cuando uno de los objetivos no se alcanza, esto repercute en los otros dos y los tres juntos dan cuenta de lo que los biólogos llaman el mantenimiento de un sistema en su terreno de viabilidad. Basta observar la gobernanza económica actual para comprobar que los dos últimos objetivos se alcanzan cada vez menos. Y a su vez, el desequilibrio entre la actividad humana y la biósfera, particularmente visible con el cambio climático o la erosión de los recursos naturales, amenaza la paz a mediano plazo. Pero, tal como se ha observado, la segmentación de los dispositivos de gobernanza impide con frecuencia tener en cuenta los tres objetivos a la vez. La primera etapa es pues evaluar la gobernanza local, nacional y mundial tomando como referencia estos tres objetivos y luego proponer reformas.

4. Gobernanza: el esquema de lectura de los cinco principios fundamentales

A primera vista, los sistemas de gobernanza son tan variados de una época a otra y de una cultura a otra que difícilmente puedan hacerse comparaciones. La convicción de Occidente de haber desarrollado, a partir del siglo XVIII, un modelo insuperable de gobernanza con el Estado de derecho y la democracia representativa nacional, hizo perder de vista todo lo que podía aprenderse de los demás. El enfoque comparativo permite poner en evidencia cinco principios fundamentales: la legitimidad y el arraigo (es legítima una gobernanza en la cual la mayoría de la población se reconozca y se considere “bien gobernada”); la democracia y la ciudadanía (irreductible a la democracia formal, es el hecho de cada uno se sienta realmente parte de la vida y el destino de la ciudad); la pertinencia de los dispositivos de gobernanza respecto de los problemas a tratar: “no se puede clavar un tornillo con un martillo ni un clavo con un destornillador” (este análisis debe hacerse campo por campo y nivel por nivel, y conduce a distinguir diversos “regímenes de gobernanza” adaptados a realidades a su vez diversas); la coproducción del bien público, “no se puede recoger una piedra con un solo dedo”, lo que torna esencial la creación de alianzas entre actores de naturaleza diversa (por ejemplo, una gobernanza mundial que no buscara crear redes internacionales de actores que participen de la gestión del planeta será siempre un error); la cooperación entre niveles de gobernanza, también llamada “gobernanza a múltiples niveles”, ya que ningún problema puede tratarse convenientemente a un solo nivel y la idea de otorgar a cada tipo de colectividad competencias exclusivas para evitar que compitan entre sí resulta en general ilusoria.

Estos cinco principios son perfectamente válidos para conducir la transición hacia sociedades sustentables. Sin su implementación de manera audaz, y comenzando con una evaluación precisa de los dispositivos actuales respecto de estos principios (olvidemos las tontas recetas de “buena gobernanza” promovidas durante un tiempo por las instituciones internacionales y que cayeron en el olvido), la transición no será posible. Tomemos el caso de la energía: sin una reflexión democrática sobre los modos de vida y las decisiones colectivas, sin nuevos mecanismos de asignación de recursos escasos, sin una alianza de múltiples actores y sin la cooperación entre los diferentes niveles de gobernanza, sería imposible dividir los consumos de energía fósil por cuatro en los próximos treinta años.

5. Gobernanza: la necesaria diversidad de las representaciones de la sociedad

Observemos la organización de las relaciones internacionales: prácticamente se reduce a relaciones entre Estados supuestamente soberanos, cada uno de los cuales pretende representar totalmente a su población defendiendo frente a los demás un supuesto “interés nacional” a menudo reducido, lamentablemente, a los intereses de sus lobbies más influyentes. Desde hace tres siglos, no ha habido cambios sustanciales; en ese entonces, la vida de las diferentes sociedades era independiente de las demás y los principios se comprendían. Actualmente, las sociedades se encuentran más bien en la situación de co-locatarias de un mismo departamento, llamadas a mantenerlo juntas y repartirse su espacio y recursos. Es necesario pues innovar audazmente para diversificar en los diálogos internacionales las representaciones de la comunidad mundial, ya que los Estados sólo constituyen un modo de representación entre otros. La idea del foro de múltiples actores era un intento en ese sentido, pero fue rápidamente desvirtuada; no existe una verdadera construcción de redes mundiales correspondientes a los diferentes grupos socio-profesionales ni un diálogo en pie de igualdad entre las diferentes formas de representación.

6. Gobernanza: la institución de las comunidades

Acostumbrados al marco tradicional de la gobernanza en el siglo XX, el de los Estados, tenemos la ilusión de que gobernar es gestionar una comunidad instituida, es decir, consciente de compartir valores y un destino común. Ahora bien, el primer imperativo de gobernanza es instituir una comunidad, crear grupos más o menos numerosos de hombres y mujeres que compartan un mismo espacio, una comunidad consciente de estar unida por valores compartidos, una herencia que haga prosperar un destino común. Sin esta conciencia, el otro no es más que un extranjero cuya suerte sólo conmueve eventualmente por compasión pero sin sentimiento de corresponsabilidad. Es lo que hoy sucede particularmente con la “comunidad mundial”: no es una comunidad en el sentido que acaba de definirse. No nos sentimos verdaderamente responsables unos de otros, no compartimos los mismos valores, no hay mecanismos de gobernanza que hagan que se reúnan verdaderas Asambleas mundiales de ciudadanos, ampliamente mediatizadas para mostrar el diálogo que se establece. La sociedad civil organizada o los Foros Sociales Mundiales son sólo una imagen aún deformada de ello.

El problema de la institución o la refundación de las comunidades se plantea en todas las escalas. La gran mezcla de poblaciones que conforman comunidades homogéneas, herederas de una larga historia común, que comparten la misma fe, representa la excepción y no la regla. Teniendo en cuenta los grandes desafíos que nos esperan y los sacrificios que deberán hacerse, especialmente los países que se desarrollaron más tempranamente y que llevaron, a veces durante siglos, agua para su molino, la principal urgencia es instituir comunidades a todo nivel y, con más razón, a nivel mundial.

7. Gobernanza a múltiples niveles: la implementación del principio de subsidiariedad activa

La gobernanza a múltiples niveles supone nuevos mecanismos de concertación y cooperación entre niveles de gobernanza. No basta con decidir querer cooperar, debe decirse cómo hacerlo. El principio de subsidiariedad activa toma su nombre, por supuesto, del principio de subsidiariedad: si se quieren encontrar las mejores soluciones en una gran diversidad de contextos y con la cooperación de todos los actores, es necesario que se inventen e implementen soluciones en el nivel más “bajo” posible. Pero se agrega “activa”: tratando de resolver problemas con la cooperación entre los diferentes niveles, el nivel “superior” debe fijar orientaciones al nivel inferior. Pero estas orientaciones no se expresan en modos de imponer de arriba hacia abajo (obligaciones de medios); se expresan en principios generales, nacidos de la experiencia (obligaciones de resultados). Estos mismos principios generales no caen del cielo: son el fruto de la experiencia colectiva. No se trata pues de generalizar supuestas buenas prácticas, sino de crear en todos los temas procesos y bases internacionales de experiencias que permitan descubrir juntos estas obligaciones de resultados. De la salud a la energía, de la fertilidad de los suelos a la eficiencia energética, de la preservación de los ecosistemas frágiles a la gobernanza de ciudades sustentables, el campo de aplicación de este principio es inmenso. A decir verdad, está en el corazón de todo esfuerzo de desarrollo sustentable.

8. Gobernanza mundial: fortalecimiento y papel de las regiones del mundo

No podrá mantenerse en las negociaciones internacionales la ficción de una asamblea general soberana en la que cada país disponga de un voto. Los miembros de la ONU son demasiado numerosos y demasiado diferentes como para que eso aún tenga sentido. La idea misma de la adopción de disposiciones vinculantes para todos por votación de una mayoría calificada fue descartada y reemplazada por conferencias de consensos donde todos los países poco influyentes se arrogaron el derecho de veto, teniendo como corolario la parálisis del sistema, o por directorios del mundo autoproclamados, formados por los países más poderosos, G8, G20, que piensan poder decidir en nombre de todos los demás. El único medio hoy para avanzar hacia un sistema internacional un poco más democrático consiste en instaurar una veintena de regiones del mundo formadas por países vecinos y de tamaño más o menos comparable (el tamaño promedio sería de 350 a 400 millones; China, India, Europa constituyen en sí mismas regiones, donde cada país sería invitado a unirse a la región de su elección entre las posibles continuidades), impulsadas a negociar entre ellas. Muy pronto podrían constituirse a dicha escala las formas de representación plurales ya mencionadas y mecanismos de decisión por una mayoría calificada en el seno de cada región y entre las regiones. Ese mecanismo se impone en todo lo que respecta a la gestión de la biósfera.

B) Gobernanza y ética

1. La carta de responsabilidades universales, tercer pilar de la comunidad internacional

Desde comienzos de los años 70, especialmente a partir de la primera Conferencia Internacional sobre Medio Ambiente de Estocolmo, la comunidad internacional tomó consciencia de que no podía basarse solamente en los dos pilares adoptados a fines de los años 40: la Carta de la ONU y la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

Las reflexiones realizadas en las últimas décadas permitieron delimitar mejor lo que sería un tercer pilar sobre las interdependencias entre las sociedades y entre la humanidad y la biósfera. Poco a poco, se impone la idea de que ese tercer pilar deberá adquirir la forma de una carta de responsabilidades universales.

2. La carta de responsabilidades universales provee la trama de un nuevo contrato social entre las diferentes profesiones y el resto de la sociedad.

Cada profesión, cada campo de la actividad humana, se beneficia, de una u otra manera, del apoyo del conjunto de la comunidad, pero, como contrapartida, debe brindarle un servicio y respetar principios éticos. Esto rige en particular para los científicos, docentes, periodistas, militares, empresarios, etc. El concepto de responsabilidad está en el corazón de la construcción de este nuevo contrato social.

3. Responsabilidades y derechos son dos fundamentos inseparables de la ciudadanía

Ser ciudadano de una comunidad no significa reclamarle derechos sin tener ninguna responsabilidad hacia ella, pero tampoco es ser invitado a asumir responsabilidades -aunque más no sea la defensa del país o la contribución a la vida colectiva a través de los impuestos- sin tener como contrapartida derechos.

Actualmente, la ciudadanía sólo tiene sentido en diferentes escalas a la vez, desde el nivel local hasta el nivel mundial. Lo mismo debe suceder con el equilibrio entre derechos y responsabilidades.

4. La carta de responsabilidades universales sienta las bases de la elaboración de un derecho internacional

A actor internacional, derecho internacional. No es lo que sucede hoy. Desde luego, los actores económicos y políticos deben rendir cuentas pero sólo a sus mandantes, los electores en el caso de los responsables políticos, las jurisdicciones nacionales y los accionistas en el caso de los actores económicos. La carta de responsabilidades universales sentará las bases para la creación de un derecho internacional que remedie esa grave disfunción del sistema internacional actual.

5. La carta de responsabilidades universales deberá transponerse a los diferentes derechos nacionales

Sólo los Estados que disponen actualmente de un sistema jurídico y policial pueden definir sanciones y tornarlas aplicables. Las convenciones internacionales sólo resultan efectivas cuando se transponen a los derechos nacionales. La Unión Europea es un excelente ejemplo de este tipo de transposiciones. Nos basaremos en estos aprendizajes para implementar rápidamente la transposición de la carta de responsabilidades universales a los derechos nacionales.

6. La creación de una jurisprudencia internacional a partir de la implementación de la carta de responsabilidades universales.

A lo largo de las dos últimas décadas, surgió una nueva forma de regulación internacional: una suerte de espacio jurídico internacional informal, conformado por una jurisprudencia internacional de los jueces que se alimentan mutuamente de las jurisprudencias nacionales. Este proceso debe fortalecerse y fomentarse para la implementación de la carta de responsabilidades universales.

7. Basarse en la carta de responsabilidades universales para reforzar la efectividad de los derechos económicos, sociales y ambientales.

Nadie puede negar que la efectividad de estos derechos depende del nivel de desarrollo y de riqueza de cada sociedad. Lo que no impide que a un cierto nivel de desarrollo, con los mismos medios, algunos lo hagan mucho mejor que otros, tal como lo muestra la dispersión de los índices de desarrollo humano en el seno de un grupo de países de prosperidad material equivalente.

El principio de responsabilidad universal aplicado a los Estados llevará a los responsables políticos a hacer frente a su propia responsabilidad: extraer de la experiencia de todos los países de igual grado de desarrollo las mejores soluciones, compatibles con los medios disponibles, para aportar a la población los derechos económicos, sociales, ambientales y culturales lo más efectivos posibles.

C) Gobernanza y economía

Al ser la oeconomía una rama de la gobernanza, pueden aplicársele todas las reflexiones sobre los objetivos y principios de la gobernanza. Esta observación resulta muy fecunda para concebir nuevos conceptos, mecanismos institucionales y herramientas. Tomaremos aquí algunos ejemplos.

1. Implementar regímenes de gobernanza adaptados a la naturaleza de los diferentes bienes y servicios.

El arte de la gobernanza reside particularmente en la capacidad de inventar dispositivos realmente adaptados a los problemas a tratar. No es el caso de la economía actual, que pretende reducir los bienes y servicios a dos categorías: los bienes comerciales y los bienes públicos. En cambio, los regímenes de gobernanza del futuro deberán corresponder a cuatro categorías de bienes y servicios: los que se destruyen al querer repartirlos, como es el caso de los ecosistemas o los seres vivos; los que se dividen al repartirse pero existen en cantidad limitada, como es el caso de la mayoría de los recursos naturales y en particular del agua y la energía fósil; los que se dividen al repartirse pero cuya cantidad sólo esta limitada por la creatividad humana y el trabajo, como los bienes industriales, los únicos que corresponden legítimamente al mercado; finalmente, los bienes como la inteligencia, la experiencia, el capital inmaterial, que se multiplican al repartirse y que, en lugar de ser administrados por una rareza artificialmente creada por los derechos de propiedad intelectual, deberían ser la base de la prosperidad y el bienestar futuros.

2. Los regímenes de gobernanza de los recursos naturales: los cupos negociables

El impuesto sobre el carbono es un impuesto regresivo en la medida en que el costo de la energía tiene mayor peso en el presupuesto de las familias pobres que en el de las familias ricas. En cambio, el presupuesto de las familias destinado a la energía crece con su riqueza. Siendo limitada la cantidad de recursos naturales no renovables si se quiere salvaguardar la biósfera, el principio de justicia debe imperar en su distribución. En consecuencia, es el sistema de cupos negociables, donde aquellos que consumen menos que su porción de energía pueden revenderla a aquellos que pretenden conservar un modo de vida costoso en recursos, un sistema a la vez respetuoso de los límites de la biósfera y socialmente justo.

Son estos cupos negociables los que constituyen, en la moneda de varias dimensiones, una moneda “energía” o una moneda “recursos naturales”. Es este sistema el que debe instaurarse desde lo local hasta lo mundial.

3. Reinsertar los modos de consumo en las decisiones democráticas

Los términos de la elección entre consumos y entre modos de vida están al parecer determinados por preferencias individuales, pero en realidad provienen de las decisiones colectivas que conducen a modificar los propios términos de las decisiones individuales. El transporte individual y el transporte colectivo son un claro ejemplo de ello. Desde el nivel local hasta el nivel mundial es posible y necesario concebir las modalidades de decisión democrática.

D) Gobernanza y territorios

El territorio es un nivel privilegiado de gobernanza, ya que es a su nivel que los diferentes problemas que encuentra una sociedad son más fáciles de comprender en su conjunto, y atañen por añadidura a una población concreta, fácilmente identificable. Mientras que los Estados, a menudo considerados en la tradición de administraciones delimitadas, son poco aptos para manejar dichas relaciones. En materia de transición a sociedades sustentables, los Estados suelen estar del lado del problema antes que del lado de la solución. Los progresos significativos de gobernanza deben buscarse y promoverse pues del lado de los territorios, las regiones del mundo o la gobernanza mundial. Además, allí donde la gobernanza estatal concebía sistemas “como muñecas rusas”, jerarquizados, los territorios aprendieron a organizar un paso de lo local a lo mundial “en red”, lo que corresponde mucho más a las nuevas realidades. Sin embargo, lejos se está aún de haber valorado todas las potencialidades de los territorios para renovar el enfoque de la gobernanza. Muy a menudo, quedan marcados por un sentimiento de inferioridad con respecto a los Estados, especialmente en la escena internacional.

Río+20 debería ser la ocasión, para regiones y ciudades conscientes de su papel en la dirección de la gran transición, de afirmar su lugar y presentar sus propuestas y compromisos.

1. El territorio: espacio privilegiado para la implementación de una nueva concepción de la gobernanza

El objetivo ya no es reclamar un lugar en las “ligas mayores” sino mostrar concretamente que el territorio es el espacio por excelencia de desarrollo de una nueva concepción de la gobernanza. Ello supone territorios decididos a asumir un liderazgo intelectual y político, aplicar en cada caso los dos esquemas de lectura propuestos para la gobernanza, mostrar los progresos que permite lograr, pasando de mejoras útiles pero marginales, como suele suceder actualmente, a transformaciones estructurales, y negociando sobre dichas bases, con los Estados y la comunidad internacional, los medios para implementarlas.

2. Territorio y pedagogía de la ciudadanía

No sorprende que sean las ciudades y regiones las que hayan tomado la delantera en materia de democracia participativa. En estos territorios, la interacción entre los miembros de la comunidad sigue siendo concreta, incluso a escala de ciudades muy grandes. Se trata pues de la escala donde pueden aprenderse mejor los nuevos conceptos y los nuevos métodos de la ciudadanía.

3. Territorio y gobernanza a múltiples niveles

En la actualidad, no abundan los casos de ciudades formadas por una sola colectividad local. En cuanto a las regiones, casi siempre son demasiado vastas como para ocuparse eficazmente de problemas cercanos. La cooperación entre colectividades locales del mismo y de diferentes rangos es pues la regla. Por eso los territorios deben ser vistos, del mismo modo que las relaciones entre el nivel mundial y el nivel de las regiones del mundo, como el primer campo de experimentación y aplicación del principio de subsidiariedad activa.