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André Bojikian es licenciado en Economía y Magíster en Desarrollo Económico, por la Universidad Estadual de Campinas (Unicamp), Investigador y Asesor Técnico de la Presidencia del Instituto de Investigación Económica Aplicada de Brasil (Ipea).

Pedro Silva Barros es licenciado en Economía y doctorando en el Programa de Posgrado en Integración de la América Latina (Prolam), por la Universidad de São Paulo (USP), Investigador y Titular de la Misión del Ipea en Caracas-Venezuela.

La intención de construir una nueva arquitectura financiera regional en América del sur, en el marco de la Unión de Naciones Suramericanas, Unasur, cobró impulso después de la crisis que comenzó en 2008 y ha recibido el firme apoyo de los gobiernos y la población del subcontinente. Examinar los desafíos actuales de este tema requiere considerar las debilidades de la región en perspectiva histórica. Necesariamente la región se debe integrar física y productivamente antes, dando grandes pasos hacia una moneda regional con todas sus funciones. El Brasil tendrá que dejar de ser el gran superavitario en el comercio regional para ser el promotor de un nuevo equilibrio como importador neto de sus vecinos. Antiguas instituciones de integración deben ser reevaluadas, y otras nuevas, creadas y consolidadas.

La necesidad histórica de superar el subdesarrollo ante la nueva forma del crédito en el capitalismo financiero mundial

La superación del subdesarrollo enfrenta un problema fundamental que no puede ser olvidado: las economías formadas a partir de la lógica colonial “hacia afuera” acarrearon consigo un problema estructural para integrarse nacional y regionalmente desde su proceso de independencia hasta inicios del siglo XX. Esa característica del subdesarrollo se centra en la necesidad de estimular la inversión como determinante de la política pública que, siguiendo la corriente de los mercados, no encuentra condiciones para aglutinarse y enrumbarse en una estrategia de desarrollo. El subdesarrollo fue parcialmente enfrentado por la industrialización de los países sudamericanos durante las décadas de nacional desarrollismo. Aunque los efectos más importantes de ese período de hecho hayan integrado nacionalmente las economías, en grados muy distintos de éxito, el carácter atomizado de los capitales nacionales y la total prioridad para el desarrollo hacia adentro de las fronteras bloqueó procesos efectivos de integración regional por toda la América latina.

En el centro de esa estrategia desarrollista estaba la organización de un sistema nacional de bancas públicas para el fomento de las inversiones y la modernización de los sistema monetarios endógenos, según la arquitectura del sistema de Bretton Woods (1944), o sea, a partir de la unificación cambiaria (cambio fijo y control de capitales) y monetaria (creación o empoderamiento de las bancas centrales) como instrumento para impulsar, por medio de los créditos direccionados, las inversiones privadas. Esa arquitectura de mediados del siglo XX benefició largamente los procesos de industrialización latinoamericanos, a través de la asociación entre los atomizados capitales nacionales, el sistema concentrador y coordinador de crédito público y el capital internacional como fiador de la riqueza. Sin embargo, el problema fundamental de ese período fue el crecimiento acelerado de la deuda externa privada de los agentes económicos que alimentaban potencialmente los riesgos del crédito.

A principios de la década de 1980, con la crisis de liquidez internacional provocada por la explosión de la tasa internacional de interés (después de los continuos choques del petróleo, la desorganización del sistema de Bretton Woods y la política monetarista práctica de Paul Volcker en los Estados Unidos, conocida en el exterior como “la diplomacia del dólar fuerte”), aquello que antes fue un proceso virtuoso de crédito externo, coordinación pública e inversiones en la industrialización, es decir, aquello que se constituía como la base del patrón de acumulación capitalista del nacional desarrollismo, vio resquebrajarse su ciclo de financiamiento a causa de la crisis de endeudamiento. La incapacidad de honrar el pago de intereses que se evaluaba ante el proceso de reorganización del sistema financiero internacional, combinada con las transformaciones productivas en curso desde la década de 1970, generó un proceso de crisis profunda del patrón nacional desarrollista y la reorganización en un nuevo patrón de desarrollo. No obstante, el cambio de un extremo al otro no está completo, porque la oposición histórica entre el antiguo nacional desarrollismo y el nuevo patrón de desarrollo trajo consigo una versión subordinada al capital financiero que, al depender de las fuerzas políticas de cada país, encuentran fundamentos sociales para promover la destrucción de las conquistas alcanzadas por el antiguo patrón. Esa versión negativa de la posibilidad de inserción regionalmente integrada de las economías latinoamericanas para superar el subdesarrollo puede ser llamada “neoliberalismo”, reinante durante la década de 1990 y derrotada políticamente por las crisis a inicios del siglo XXI, aunque todavía no se puede afirmar que ha sido superada definitivamente.

Con o sin neoliberalismo, las necesidades del nuevo patrón de acumulación de capital para el desarrollo son mucho más complejas de lo que fueron en el sistema anterior. Ello se explica dado que actualmente el financiamiento de las inversiones, cuando alcanzan escalas globales de valor, está relacionado con la capacidad de los países de garantizar la ejecución financiera del endeudamiento necesario para “asegurar” el crédito al capital, en términos estatales y no más en términos puramente privados. En otras palabras, la capacidad financiera de pago de la deuda externa (interna) generada por el crédito externo (interno) es crucial para el éxito de una estrategia de crecimiento para el desarrollo y compromete a todo el país si se quiere financiar las inversiones. Esa nueva forma dominante de crédito, comandada por el capital financiero, constituye, al mismo tiempo, el principal obstáculo para superar el subdesarrollo y las fuentes de las ventajas contemporáneas que América latina, más precisamente los países sudamericanos, conquistaron en la década de 2000.

Por un lado, los obstáculos se presentan en la forma subordinada que América del Sur ha integrado en esa nueva riqueza capitalista, puesto que la salida a la crisis de la deuda externa en los ’80 por la vía de neoliberalismo tuvo como costo social el inmenso peso del patrimonio rentista que sobrevivió a la indexación inflacionaria por medio de una estructura de mantenimiento de altos niveles de interés financiero, garantizados por las deudas públicas de los países. Por otro lado, la derrota del neoliberalismo y el recobro de las estrategias de desarrollo, aunque incompletas y precarias, permitieron una suma de recursos financieros y monetarios fundamentales para: (i) resistir a la crisis financiera internacional sin alterar la trayectoria de desarrollo, y (ii) empezar vuelos más audaces en la integración regional para crear condiciones adecuadas a la superación del subdesarrollo. Dentro de este último punto está la posibilidad de consolidar una Nueva Arquitectura Financiera Regional (NAFR), un proyecto construido a partir de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur).

La posibilidad de una nueva arquitectura financiera sudamericana

Más allá de la necesidad de constituir una arquitectura financiera (que, a partir de las nuevas directrices del crédito en el capitalismo financiero, les permita a los países sudamericanos explorar la gran liquidez internacional en favor de las políticas de desarrollo) es importante considerar que las condiciones macroeconómicas fundamentales para ello nunca fueron tan favorables, especialmente en el caso de Brasil, como se puede observar en el cuadro Nº 1.

Durante la década de 2000, se observa que los países sudamericanos, sin excepción, lograron reducir considerablemente su endeudamiento externo bruto como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB). El endeudamiento promedio de la región pasó del 42% del PIB en 2001 al 26% en 2010, siendo la economía brasileña la de menor tasa de endeudamiento externo bruto (12%) y la de Chile la de mayor tasa (42%). La manifestación de ese fenómeno fue distinta en cada realidad económica de los países, pero no cabe duda de que la tradicional trampa de la deuda externa fue temporalmente desarmada por la estrategia de desarrollo de los países sudamericanos. Lo mismo puede ser observado en relación con las reservas internacionales, cuya escasez históricamente conducía a los países subdesarrollados a una crisis de balanza de pagos cuando los ciclos de liquidez internacional alcanzaron un pico descendente. La acumulación de reservas internacionales de la región fue bastante pronunciada, de casi U$S 99 mil millones a aproximadamente U$S 471 mil millones, y permite hoy un margen de maniobra económica de los países ante las dificultades eminentes de los ciclos económicos capitalistas, constituyendo una oportunidad histórica para avanzar en proyectos de desarrollo de largo plazo.

Sin embargo, un efecto potencialmente negativo de ese fenómeno es el creciente atractivo de los países sudamericanos ante los flujos de capitales internacionales, aunque esos capitales sean importantes para direccionar inversiones en sectores estratégicos de la economía en donde no hay tecnología endógenamente disponible. Ese efecto de los flujos de capitales internacionales está medido en el cuadro por medio de la posición internacional de inversiones. El peso de Brasil como imán de capitales internacionales es muy grande, pero, al desmembrarse las cuentas financieras de todos los países, se nota un deterioro de la calidad de los recursos recibidos, con aumento de flujos de corto plazo de inversiones de portafolio en detrimento de los flujos de largo plazo de inversiones directas.

La inserción de América del Sur continúa predominantemente subordinada por su arquitectura financiera, construida por el neoliberalismo de las décadas pasadas, pero los recursos acumulados por la estrategia desarrollista en la última década pueden ser utilizados con miras a retomar las inversiones por parte de la coordinación pública con el objetivo de avanzar hacia la industrialización de los países. Ese proceso es distinto del período nacional-desarrollista, porque hoy la integración regional coloca desafíos de coordinación también regionales de las inversiones, y el papel de Brasil debe ser bien observado, como principal actor económico en la región.

El papel de Brasil en la Nueva Arquitectura Financiera Regional

Más allá de constituirse en el principal financista potencial de la región, conforme se puede deducir (a partir del cuadro 1 en el ítem 2), cualquier discusión sobre la participación de Brasil en iniciativas de integración subregional debe considerar los siguientes tres factores: 1) Brasil equivale aproximadamente a la mitad de la economía, de la población y del territorio de Sudamérica; 2) la pequeña densidad de integración productiva y de infraestructura, y 3) el estructural superávit comercial de Brasil en relación con todos los países de Sudamérica a excepción de Bolivia, debido a las importaciones de gas, y, en algunos meses, de Chile. Los desequilibrios comerciales sólo pueden ser superados con integración de cadenas productivas y estas necesitan infraestructura adecuada para ser promocionadas.

Pensar en el papel de Brasil en la Nueva Arquitectura Financiera Regional supone fortalecer los proyectos de integración productiva y de infraestructura más allá de la actuación del BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil). Hoy existen tres instituciones multilaterales que tendrían esta finalidad: el BID (Banco Interamericano de Desarrollo), la CAF (Corporación Andina de Fomento) y el Fonplata (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata). Sin embargo, en general, estas instituciones actúan según criterios de riesgo y rentabilidad que no necesariamente estimulan proyectos de integración, presentan como prioridades el propio mantenimiento de la institución y reflejan intereses extraregionales. El BID tiene como principal accionista a los Estados Unidos y su sede está en Washington; la CAF tiene entre sus socios a España, Portugal y, en fase de ingreso, Italia, y una exacerbada autonomía en relación con las políticas defendidas por los gobiernos nacionales; el Fonplata presenta una gran debilidad financiera para garantizar la ejecución de sus proyectos.

La solución más sencilla para Brasil sería fortalecer el BNDES, pero eso no es sustentable como única alternativa en el largo plazo, como evidencian las tensiones de proyectos financiados por el banco en Ecuador (Planta Hidroeléctrica de San Antonio, construida por la empresa brasileña Odebrecht) y en Bolivia (Carretera en el Parque Tipnis, que sería construida por la empresa brasileña OAS). Para garantizar el financiamiento adecuado de proyectos de integración productiva e infraestructura, que generan retorno a largo plazo, es necesario ir hacia la construcción de una institución regional multilateral subordinada a los objetivos políticos de disminución de asimetrías, preferiblemente vinculada a la Unasur y sin participación de países ajenos a la subregión.

Entre los instrumentos de una arquitectura financiera regional dirigida al desarrollo, avanzar en un sistema monetario integrado es fundamental, pero su implementación no es necesariamente positiva al desarrollo de los países involucrados. La compensación comercial es una de las condiciones para la creación de monedas regionales. Brasil participa en dos sistemas regionales de compensación: el Convenio de Créditos Recíprocos (CCR) de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y el Sistema de Pagos en Moneda Local (SML) del Mercosur con la Argentina y, recientemente, Uruguay. Cuando el comercio es equilibrado entre los países, este instrumento estimula el ahorro de divisas y el incremento del comercio intrarregional, pero cuando es desequilibrado funciona como crédito a corto plazo para las importaciones, lo que mucha veces potencia las asimetrías.

Es condición sine qua non para avanzar hacia una moneda regional el equilibrio comercial y la gran densidad económica con integración productiva. Algunos sectores, como la industria automotriz entre Brasil y la Argentina, ya están integrados, pero no hay cadenas regionales significativas con participación de tres o más países. Sin embargo, no es tarea difícil identificar áreas de gran potencial de integración. Las tres principales economías de Sudamérica, Brasil, Argentina y Venezuela, podrían estimular la integración productiva en el sector petrolero y naval, que han cobrado fuerza en los últimos años, pero siguen con enormes cantidades de suministros importados. Igualmente hay un inmenso potencial en la industrialización de la biodiversidad amazónica, que incluiría Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia, Venezuela, Guyana, Surinam y Brasil.

Consideraciones finales

Considerando las transformaciones en la estructura del crédito ante la hegemonía del capital financiero de la década de 1980 y a partir de la trayectoria subordinada del neoliberalismo y su derrota política a partir de la década de 2000, la Nueva Arquitectura Financiera Regional tendría como punto clave el Banco del Sur para financiar los proyectos que disminuyan las asimetrías y aumenten la densidad económica y, así, viabilizar la construcción (o formación) de una moneda escrituraria que compensaría y financiaría la parte dinámica de las inversiones regionales. Brasil cumple un papel fundamental y su decisión de transitar un camino de integración a largo plazo es crucial para el éxito del sistema sudamericano. Sin embargo, las complejas relaciones internas de fuerzas políticas brasileñas apuntan a una opción de corto plazo de la regionalización del real por medio de las inversiones brasileñas, especialmente aquellas operadas por su sistema público nacional de crédito, que no exigiría la constitución de una institucionalidad compleja.

Esa opción de corto plazo no se sustenta en términos regionales, puesto que los superávits comerciales de Brasil serán progresivamente resentidos por sus iguales. De todos modos, la estructura comercial y productiva de la región debería cambiar significativamente. Si se quiere profundizar como financista principal de la integración regional, necesariamente Brasil tiene que convertirse en importador neto de los países de la región, ya sea en caso del real para proveer liquidez a los demás países, ya sea en caso de una cesta de monedas donde el real tendría papel predominante.